La propuesta de sistema político del Frente Amplio e independientes en la Convención

Por Fernando Atria y Javier Wilenmann

 

Esta columna de opinión es la tercera entrega de una serie de cinco textos redactados por el convencional Fernando Atria y el doctor en Derecho Javier Wilenmann que pretenden explicar las iniciativas presentadas por el Frente Amplio más independientes respecto al régimen político. Puedes revisar las ya publicadas haciendo click en los enlaces de abajo:

 

3. ¿Cómo incentivar la colaboración entre ejecutivo y legislativo? 

En la primera columna explicamos que el sistema chileno ha llegado a niveles críticos de confrontación entre Gobierno y Congreso. Ese problema no es reciente en la historia de Chile. Tampoco es un problema que sea exclusivo a Chile: todos los sistemas políticos deben buscar generar gobiernos representativos y eficaces. Pero nuestra trayectoria es preocupante, y paralizante. Por eso, un objetivo compartido por prácticamente todos los convencionales es que hay que aumentar esa colaboración y tender a la conformación de gobiernos que puedan cumplir, controlados por el Congreso, con sus programas. ¿Cómo hacerlo?

En la columna anterior mostramos un primer elemento de nuestra respuesta: un mejor sistema de representación política en la cámara política. Esa es una condición necesaria de una política eficaz y transformadora, pero no es por sí misma suficiente. 

El segundo elemento en esta respuesta está dado por la generación de incentivos a la colaboración entre Presidente y Congreso. Nosotros creemos que el sistema político debe organizarse para promover un trabajo colaborativo entre ambos. No se trata solo de declararlo (“sería bueno que el Presidente y el Congreso colaboraran entre sí por el interés general”). Se trata de crear mecanismos que faciliten en el Congreso la disciplina política necesaria para ejecutar un programa de gobierno conjunto, sin ignorar por cierto la necesidad de que el Congreso sea un efectivo contrapeso a la posible desviación de poder del ejecutivo. 

La propuesta del FA+ configura un régimen presidencialista: el presidente es elegido por sufragio universal, y su elección es la elección de un programa. Para realizarlo tiene la conducción del gobierno. Lo que buscamos es crear mecanismos para que ese programa sea aprobado por una coalición mayoritaria en el Congreso y para que el Presidente y esa coalición parlamentaria tengan los instrumentos requeridos para realizarlo. Con esta finalidad, la propuesta crea cuatro herramientas de cooperación programática

 

Cuatro herramientas de cooperación programática entre Presidente y Congreso

La primera herramienta dice relación con los tiempos electorales. Es bastante generalizada la constatación de que cuatro años es un plazo demasiado breve para el desarrollo de programas que tengan una mirada de mediano o largo plazo. Para solucionar este problema hay varias opciones, pero la que ha ido ganando apoyo, más allá del FA+, es permitir la reelección inmediata del Presidente de la República por una vez. 

Adicionalmente, proponemos fijar el calendario electoral de modo que la elección del Congreso coincida con la segunda vuelta presidencial. Esto aumenta las probabilidades de que la voluntad política manifestada en la elección del Presidente y su programa se manifieste también en la elección parlamentaria, de modo de lograr una confluencia programática entre ambos.

Las restantes herramientas se vinculan con la principal novedad de la propuesta. Con el objeto de aumentar los incentivos y los instrumentos tendientes a la cooperación con mayorías parlamentarias, ella crea la figura de un “ministro de Gobierno”, que tiene por función fundamental la ejecución de un plan de gobierno acordado con el Presidente de la República y ratificado por la mayoría del Congreso. Para eso, el ministro de Gobierno realiza las designaciones ministeriales y mantiene las atribuciones legislativas típicamente entregadas al Gobierno. Pero depende del Presidente de la República, quien lo nombra y ejerce el control político a su respecto. 

La necesidad inicial de obtener la aprobación de un programa y ratificar al ministro de Gobierno es la segunda herramienta novedosa para generar coaliciones estables y programáticas. Siguiendo la fórmula de la constitución de Portugal, el Presidente debe designar a un ministro de Gobierno a la luz de los resultados de la elección parlamentaria y debe conducir conversaciones con los partidos políticos y otros movimientos políticos a efectos de conseguir la formación de una coalición mayoritaria. Estas conversaciones suponen que el Presidente tiene el deber constitucional de velar por la formación de un gobierno mayoritario sujeto a un programa formalizado, y que el Congreso tiene el deber constitucional de participar en la formación de ese gobierno. 

El sentido político de esto es articular una coalición parlamentaria que dé soporte a una estrategia de ejecución legislativa de un programa. La figura del ministro de Gobierno implica que el Presidente está constitucionalmente obligado a explicitar un programa legislativo de gobierno que sea aprobado para conseguir la aprobación mayoritaria del ministro de Gobierno. El programa debiera corresponder a la intersección del programa de campaña del Presidente y aquello que es políticamente viable a la luz de los resultados de las elecciones, haciendo visible a la ciudadanía lo que puede esperar del sistema político. El programa podrá convertirse así en un pacto de coalición, servir de base a la distribución de funciones entre los miembros de la coalición, y contribuir a mantener su disciplina durante la legislatura. 

Un tercer elemento en esta nueva caja de herramientas está dado por la generación de vínculos directos entre Congreso y Gobierno. El ministro de Gobierno debe ser un miembro del Congreso, y la propuesta también elimina la incompatibilidad entre el cargo de ministro de Estado y diputado o diputada. Aunque la cabeza del ejecutivo, el Presidente, se mantiene alejado del Congreso, su gabinete encabezado por el ministro de Gobierno puede mantener relaciones más cercanas con las coaliciones.  

El cuarto y último elemento en la caja de herramientas opera cuando se producen dificultades en la aprobación del programa y del ministro de Gobierno. Si el Congreso, como fruto de las negociaciones conducidas por el ministro de Gobierno y el Presidente, ratifica el programa de gobierno, se formará un gobierno de mayoría. En caso contrario, se abren dos posibilidades. 

La primera es que el Presidente asuma la imposibilidad de lograr una colación como la indicada y se conforme con eso. Entonces formará un gobierno de minoría, nombrando directamente al ministro de Gobierno sin necesidad de ratificación. Como esto será probablemente visto como un fracaso político, el Presidente querrá evitarlo. Pero es parte fundamental de la propuesta que el Presidente mantiene la conducción del Gobierno. Como ocurre actualmente, en esta situación el Presidente y el ministro de Gobierno deberán deliberar y negociar caso a caso sus proyectos con un Congreso adverso. Cuando todas las herramientas que la propuesta introduce no son suficientes para lograr la cooperación entre Presidente y Congreso, la situación de base es la situación normal actual. 

La segunda posibilidad se corresponde con la última de las herramientas que hemos introducido y que debiera desincentivar al máximo la renuencia a generar coaliciones gubernamentales cuando ello es políticamente posible: en condiciones de caída del Gobierno o no aprobación del programa, el Presidente tiene la posibilidad de convocar una única vez durante su mandato a nuevas elecciones parlamentarias

Esto significa que en la negociación sobre la ratificación del ministro de Gobierno, Presidente y Congreso se enfrentarán a una disyuntiva que los empujará a formar una coalición. Si el Congreso rechaza la conformación de toda coalición razonable y no coopera con el Presidente electo por la ciudadanía, arriesga una nueva elección parlamentaria. Si el Presidente insiste en un nombre que no genera las bases necesarias de acuerdo, arriesga el rechazo y tener que reconocerse como gobierno de minoría o convocar a nuevas elecciones. Estas nuevas elecciones son una doble contingencia: pueden significar un revés político para cualquiera de las partes. Y si el Presidente usa la herramienta, la pierde para el resto del mandato. La herramienta es ciertamente poderosa, pero está diseñada para que solo tenga un uso limitado y controlado. 

¿Cómo operaría el sistema propuesto y puede generar estabilidad?

El sistema que hemos propuesto está pensado para que los distintos mecanismos propuestos actúen en conjunto, disminuyendo las probabilidades de que se formen escenarios de parálisis política. Eso no quiere decir que los chilenos elegirán, necesariamente, mejores presidentes. Pero sí que los presidentes podrán definir con claridad y publicidad los aspectos de sus programas que ejecutarán y tendrán mecanismos para tener éxito en ese impulso. 

Así, el sistema electoral está pensado para aumentar la disciplina política y la orientación programática de las elecciones parlamentarias, introduciendo mecanismos que limiten la fragmentación política. Con un congreso menos fragmentado y con mayor capacidad de coordinación, su coordinación con el Gobierno se hace más probable. 

¿Cómo es razonable pensar que evolucionaría el sistema político chileno bajo esta propuesta? Eso no depende solo de las reglas, sino también de prácticas políticas. Una posibilidad, por ejemplo, es que el Presidente reclame ser la figura política preponderante, como ha ocurrido en Francia. En se caso el Presidente desarrollará una labor activa en la coordinación y dirección del Gabinete, y que en los hechos actuará como jefe de Gobierno. Pero es también posible que, como ha ocurrido en Portugal, el Presidente se retire a una segunda línea de acción. En esta hipótesis actuará ejerciendo una conducción política secundaria con intervenciones medidas, y la energía política se concentrará en el Ministro de Gobierno y su relación con el Gobierno. La propuesta es compatible con cualquiera de estas dos posibilidades, porque en ambos casos se logra la finalidad de fomentar y facilitar la cooperación entre poderes.

La propuesta anticipa también los problemas que pueden ocurrir de modo que ellos no afecten la gobernanza y la estabilidad. A diferencia de los sistemas parlamentarios y semi-presidenciales más cercanos al parlamentarismo, ella es clara en asignar el control político del Gobierno en condiciones de conflicto. Por eso, si los mecanismos de cooperación fracasan, el Presidente puede nombrar a un Ministro de Gobierno de minoría, lo que significa que su gobierno no tendrá mayoría parlamentaria y deberá buscar el apoyo que necesite para cada proyecto. Esta, por cierto, es la situación que la propuesta busca evitar, y por eso los mecanismos de fomento a la cooperación que deben operar para evitar llegar a este punto. Pero esos mecanismos no son infalibles ni mecánicos. Cuando ellos no tengan el efecto esperado, la situación será lo que ha devenido en las últimas décadas la situación normal en Chile. Crear estas posibilidades anteriores de modo de poder esperar que la situación hoy normal devenga una situación inusual es el objeto central de la propuesta.

La propuesta que se presenta ha sido pensada con cuidado. Se construye sobre la base de lo que existe actualmente en Chile, buscando hacer frente a problemas concretos mostrados por la experiencia. Para eso toma en cuenta la existencia y la operación de diseños similares en Francia, Portugal y Corea del Sur. Al mismo tiempo, tiene presente la necesidad de evitar problemas evidenciados por otras experiencias menos exitosas, como la del Perú. 

Nada de lo anterior la hace, por cierto, una propuesta infalible. Aparte de que hemos hecho nuestro mejor esfuerzo para tomar en cuenta las razones a favor y en contra de cada cuestión, no tenemos razón para pensar que ninguno de sus aspectos puede ser mejorado. Por eso reiteramos nuestra disposición a escuchar observaciones y, en su caso, revisarla en la construcción de una visión común con otros

Es probable que estos detalles no importen mucho para varios comentaristas. Conociendo las características del debate constitucional hasta ahora, anticipamos críticas que, formuladas de buena o mala fe, acusarán la inestabilidad que los mecanismos de control significan o la concentración de poder que la propuesta genera (el hecho de que sean críticas opuestas muestra las características de la discusión constitucional a las que hacíamos referencia). De hecho ya hemos visto comentarios que, sin conocer los detalles de la propuesta y sobre la base de ideas generales, han criticado la propuesta por cosas que son sencillamente falsas. Aquí aparecerán, como por lo demás ya ha ocurrido, referencias gruesas e indiferenciadas a la experiencia extranjera de gusto del comentarista. Una que anticipamos que aparecerá reiteradamente es la del Perú. Las experiencias exitosas importan poco bajo esa forma de discutir; la atención se centra en elegir un ejemplo malo para dar cuenta que la propuesta es eso. El objeto de la siguiente columna es desmentir este punto.

 

Puedes revisar el detalle de la propuesta completa presentada por el Frente Amplio e Independientes aquí: Iniciativa global sistema FA+.docx

 

 

*Fernando Atria es convencional del distrito 10. De profesión es abogado de la Universidad de Chile y doctor en Derecho de la Universidad de Edimburgo, Escocia. es presidente del movimiento político progresista Fuerza Común, el cual es parte del Frente Amplio. Es autor de libros como «La Mala Educación: Ideas que inspiran al movimiento estudiantil en Chile y «Veinte Años Después: Neoliberalismo con Rostro Humano y La Constitución Tramposa», entre otros.

*Javier Wilenmann es abogado de la Universidad de Chile, Magister Legum de la Universität Regensburg y doctor en Derecho por la Albert-Ludwigs-Universität Freiburg. Es profesor asociado de la Facultad de Derecho de la Universidad Adolfo Ibáñez y sus ámbitos de trabajo se refieren al análisis dogmático e institucional del derecho penal y constitucional, al estudio de las instituciones, a la criminología social y a la teoría del derecho.

 

 

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