La propuesta de sistema político del Frente Amplio e independientes en la Convención

Por Fernando Atria y Javier Wilenmann

 

1. Introducción: un sistema político democrático eficaz

Esta es la primera de una serie de columnas explicativas de la propuesta de sistema político presentadas por el Frente Amplio más Independientes.

Esta columna pretende: 

  1. Explicar la extraordinaria importancia de la discusión sobre sistema político en la nueva Constitución: debe configurar una institucionalidad que evite la concentración y el abuso de poder pero al mismo tiempo atenta a la necesidad de gobierno eficaces, que puedan llevar adelante los programas que han sido validados por la ciudadanía;
  2. Mostrar el diagnóstico en que la propuesta se basa: hoy la política institucional es ineficaz, por dos razones: porque ese era un objetivo de la Constitución tramposa, y por características más profundas de la tradición presidencialista chilena. La nueva Constitución ciertamente no será tramposa y eso es desde ya un avance; pero debe también corregir los problemas que han caracterizado a la tradición política y constitucional chilena; y
  3. Explicar en general, a modo introductorio, la forma en que la propuesta busca lograr estos fines: mejorando la representación política, evitar la tendencia a la confrontación entre gobierno y Congreso, y mejorar el proceso legislativo. Cada una de estas cuestiones será el tema de una columna por seguir en la serie. 

El viernes 14 de enero, el colectivo del Frente Amplio e independientes, junto con varios otros colectivos, presentó una propuesta completa de bases del sistema político. Esta propuesta se presentó en un conjunto de seis iniciativas separadas, porque las conversaciones y articulaciones respecto de diversos aspectos del sistema político avanzan a distintos ritmos. La atención que cada uno de estos árboles recibirá en la discusión puede dificultar ver el bosque que conforman. Por eso, esta columna inaugura una serie en la que queremos explicar el sistema propuesto y el modo en que cada una de las iniciativas contribuye a su configuración. Esperamos así facilitar el acceso a las cuestiones en juego y, a la vez, contribuir a la conversación que debe darse al interior de la Comisión Nº1 y en la Convención Constitucional para aunar posiciones. 

Esta primera entrega presenta la introducción a los objetivos centrales de las propuestas en las que han participado el Frente Amplio e independientes. Las columnas que siguen profundizan en las propuestas de diseño del Congreso y del Gobierno para conseguir los objetivos descritos en esta introducción.

 

La importancia del sistema político

Debemos comenzar destacando la relevancia de la cuestión del sistema político. En el listado de demandas que se espera que recoja la nueva Constitución, la reforma del sistema político no aparece entre los primeros lugares. A veces pareciera que la preocupación por el sistema político es una preocupación por los problemas de la política (o peor: de los políticos) y no por los problemas de la gente. Los problemas de la gente serían cuestiones como derechos sociales (salud, educación, pensiones, vivienda, etc.), recursos naturales (régimen del agua, etc.), medio ambiente y otras. Y cuando las demandas de la gente se refieren a cuestiones “políticas”, pareciera que ellas se refieren a formas de democracia directa, el estatuto de los partidos políticos y de los independientes, etc. Es decir, a cuestiones que los puedan involucrar directamente, no solo como electores. 

Todas estas cuestiones son, por cierto, de primera importancia. Pero creemos que detrás de todas ellas está la cuestión de un régimen político democrático eficaz. La crisis de confianza en las instituciones será revertida una vez que los ciudadanos puedan notar que ellas funcionan de un modo distinto. La nueva Constitución reconocerá derechos sociales, cambiará el régimen del agua y otras muchas cosas. Pero todo eso requerirá de cambios institucionales que serán el resultado de programas transformadores. Un régimen político adecuado para Chile, entonces, es la condición de realidad de la nueva Constitución; es lo que hará que los demás contenidos de la Constitución puedan realizarse en la vida de las personas y no quedarse solo en el papel, es lo que permitirá que los y las ciudadanas tengan una experiencia política distinta bajo la nueva Constitución. 

Lo que hace una constitución es constituir. Y lo que constituye es el poder político. Toda constitución constituye el poder político para algo. Por cierto, hay finalidades propias del poder estatal moderno que deben estar siempre presentes. El poder estatal debe en todo caso otorgar seguridad personal y permitir que se respeten los derechos de las personas. Pero la forma constitucional puede hacer al poder estatal más o menos eficaz en cumplir esta función y puede también fijar objetivos políticos más concretos. Puede crear instituciones atentas a las demandas sociales y capaz de llevar adelante transformaciones sociopolíticas, o todo lo contrario. Así, por ejemplo, la Constitución de 1980 pretendía impedir la modificación de las reformas neoliberales impuestas por la dictadura; otras constituciones han intentado impedir que poderes centrales incidan mayormente en poderes regionales (al modo del federalismo norteamericano), etc. 

Creemos que el desafío al que se enfrenta la nueva Constitución es uno de relegitimación de las instituciones y ello a partir de la generación de políticas eficaces. La nueva Constitución debe constituir un poder político democrático eficaz, es decir, un poder que pueda procesar con eficacia y responsabilidad las demandas transformadoras que se han manifestado en la sociedad desde ya muchos años. El sistema actual claramente no ha logrado hacerlo, y la exasperación con esta incapacidad es parte importante de la desconfianza ciudadana hacia “los políticos” que llevó al estallido de octubre. Por eso, nuestra primera pregunta ha de ser de qué manera la organización del sistema político puede contribuir a solucionar los nudos que explican esta incapacidad. 

 

El diagnóstico: un sistema político ineficaz

La propuesta no se basa en un diagnóstico abstracto sobre la eficacia del poder político como cuestión conceptual, ni sobre una preferencia normativa por un sistema sobre otro. Al construirla, obviamente, hemos observado con cuidado experiencias exitosas y menos exitosas de transformaciones constitucionales que pretendían conseguir objetivos similares. Pero no lo hemos hecho del modo en que lamentablemente se ha común en la discusión. Ese modo es tomar etiquetas muy generales (“presidencialismo”, “semipresidencialismo”, “parlamentarismo”, etc.), elegir según la conveniencia ciertos indicadores de desempeño muy gruesos, y elegir luego los mejores (o peores, en su caso) ejemplos para defender o atacar un modelo determinado. El centro de nuestro análisis está en el caso que nos importa, a saber, el de la evolución del sistema político chileno. 

El diagnóstico sobre los problemas que afectan al sistema político chileno ha sido ampliamente compartido por expertos y constituyentes en la Comisión sobre Sistema Político: en el marco del hiperpresidencialismo chileno y desde el término del primer gobierno de la Presidenta Bachelet, el sistema político ha quedado entrampado en confrontaciones entre poderes que han agudizado su ineficacia. Esto es un punto de partida común reiterado por representantes de movimientos sociales, políticos profesionales de diversas tendencias y buena parte de los expertos que recibimos en audiencia. Esa trayectoria autodestructiva debe ser corregida.

Las causas que han llevado a este estado de cosas son múltiples. El diseño institucional es indudablemente una de ellas. La Constitución de 1980 buscó positivamente crear un sistema político ineficaz para generar transformaciones y así defender el modelo neoliberal ante el retorno a la democracia. El sistema impuesto era ciertamente híperpresidencial, pero el Congreso y sus procesos de formación de leyes fueron pensados como instancias que limitarían tanto su propia capacidad como aquella del Presidente de realizar reformas políticas de gran envergadura. La nueva Constitución no contendrá las trampas de la Constitución de 1980, lo que ya será un evidente avance. 

La cuestión es, sin embargo, más profunda. La experiencia ha mostrado que, aunque contenga una base de verdad, hay algo de artificioso y formalista en la afirmación de que “Chile tiene un sistema hiperpresidencial”. Cuando se trata de llevar adelante un programa con un Congreso adverso, las facultades presidenciales han mostrado ser poco relevantes. Esto quiere decir que el sistema político tiende al bloqueo y la parálisis, incluso en los casos en que inicialmente un Presidente es elegido inicialmente con una mayoría parlamentaria. Esa parálisis ante una sociedad que crecientemente reclamaba reformas significativas (en educación, salud, seguridad social, reorganización de Carabineros, etc.), naturalmente llevó a la exasperación, que alcanzó su punto de estallido en 2019.

En este contexto, ¿qué problemas debería ayudar a resolver un nuevo sistema político?

Comencemos por los partidos políticos. Chile tenía una tradición de partidos políticos fuertes, con clara orientación programática. Eso se ha ido perdiendo progresivamente. Nuevamente, parte de las razones que explican esa pérdida son institucionales, mientras que otras responden a transformaciones sociales generales. 

Los problemas institucionales son fácilmente visibles. Los partidos respondieron durante más de veinte años a una lógica de representación artificial bajo el sistema binominal – su misión natural era conseguir mantener alineación electoral en torno a dos bloques y negociar bien con sus compañeros de coalición para conseguir maximizar representantes. El sistema no respondía a ninguna lógica de representación política, sino a una voluntad de disminuir las chances de obtención de grandes mayorías en el Congreso. Ese sistema artificial era indefendible y fue cambiado el año 2015. Creemos que la reforma de 2015 significó una clara ganancia en términos de la representatividad del Congreso, pero eso no nos lleva a negar sus limitaciones. En particular, la urgencia de salir del sistema binominal impidió repensar los pactos electorales, las elecciones distritales y el voto por personas, todo lo que dificulta que los electores vean en las candidaturas los proyectos políticos que representan. Esto no ayudó a una política menos personalista y a contribuir a generar una política orientada por programas e ideas políticas. Con la reforma, se ha intensificado además una fragmentación muy intensa en el Congreso, con más de veinte partidos representados en la Cámara de Diputados. Eso hace muy difícil generar gobiernos eficaces. Aquí también hay consenso prácticamente unánime en que este es un problema significativo que debe ser enfrentado.

Junto a la crisis de los partidos, la relación entre el Gobierno y el Congreso se ha degradado aun más allá de lo que se pretendía con las trabas de la Constitución de 1980. Aunque incluso en los tiempos de la Concertación los proyectos tendían a negociarse individualmente, la pérdida de disciplina política ha hecho que todo proyecto se transforme en un camino mucho más tortuoso de negociaciones y transacciones. Ese no es exactamente un camino de diálogo y deliberación, como a veces se plantea al defender la idea de no modificar el diseño presidencial. Es más bien un camino que pasa por diversas estaciones, cada una habitada por un pequeño caudillo que, en cada caso, pone sus propias condiciones de modo que, finalmente, cuando se logra articular una pequeña mayoría, el proyecto inicial resulta notoriamente deformado. El segundo gobierno de Michelle Bachelet debió hacer concesiones regionales y sectoriales en materia de impuestos para conseguir llevar adelante, de forma muy desdibujada, su reforma tributaria. Esa fue su mejor experiencia legislativa. El segundo gobierno de Piñera se ha visto, a su vez, completamente anulado. Prácticamente todos los observadores saben que las acusaciones constitucionales han mutado en formas de censura política. El poder de control de la agenda por el Ejecutivo, que estaba en el centro del diseño de la Constitución de 1980, ha empezado a ser desconocido en el Congreso. El Congreso ha perdido parte de la subyugación que mantenía frente al Ejecutivo, pero ambos poderes se siguen entendiendo en confrontación y sin capacidad de coordinarse políticamente

 

Qué pretenden las propuestas

La discusión sobre sistema político debe hacer frente a estos problemas. Creemos que todas las propuestas deben ser evaluadas en base a las soluciones que ofrecen a este respecto. Por supuesto, al ofrecer soluciones ellas pueden generar puntos ciegos o riesgos de otra clase, y esos riesgos deben ser advertidos. Pero sería un error – una forma de gatopardismo constitucional – solo concentrarse en denunciar riesgos ajenos, sin atender a si la propuesta de cambio está haciendo frente, o no, a problemas reales y críticos de la política chilena. 

Al hacerlo, las propuestas de reforma al sistema político involucran, como dice su nombre, a un sistema. Hay un conjunto heterogéneo de órganos y reglas de funcionamiento – que afectarán a un conjunto de instituciones y personas reales – que tienen que orientarse a conseguir objetivos sin entorpecerse. Esos objetivos pueden encontrarse en tensión, porque a veces satisfacer uno implica afectar a otro. 

En el FA+ buscamos responder a estos desafíos con el conjunto de las iniciativas recién presentadas en la Comisión de Sistema Político, junto a otras que se discuten en otras comisiones. En esa serie queremos insistir en un diseño que ataca por tres vías los problemas reseñados. Al término de la columna y en la figura siguiente, solo presentaremos los distintos temas que se integran en este sistema.

En primer lugar, creemos que una política programática y eficaz requiere mejorar la lógica y el diseño que se encuentra detrás de la representación legislativa. Con independencia de si el sistema termina siendo unicameral, como lo defienden los proyectos que hemos presentado, o bicameral “asimétrico”, como defienden otros colectivos, creemos que debe generarse una cámara política con una lógica de representación principalmente político-sustantiva. Esto significa que sus elecciones deben tener lugar votando por ideas políticas representadas por colectivos y que el resultado de la distribución de escaños debe reflejar sustancialmente la distribución de preferencias de esos colectivos. Además, el sistema electoral debe contener reglas que limiten la tendencia a la fragmentación, permitiendo generar coaliciones gobernables. Este es el primer paso que explicaremos en la próxima columna.  

En segundo lugar, creemos que el sistema debe atacar la trayectoria de confrontación en que se encuentran gobierno y Congreso. Ello debe hacerse con cuidado, evitando la generación de inestabilidad o de desviación de poder. Pero es decisivo que el sistema tienda a generar programas presidenciales que pueden ser ejecutados en el Congreso, pese a que este mantenga el control y fiscalización de posibles desviaciones del Presidente. Ese es el objeto de las columnas tres y cuatro. Por último, creemos que es necesario mejorar el proceso legislativo, eliminando toda traba y distinción artificial que le dé poder de veto a minorías particulares. Ese es el objeto de la última columna. 

 

*Fernando Atria es convencional del distrito 14. De profesión es abogado de la Universidad de Chile y doctor en Derecho de la Universidad de Edimburgo, Escocia. es presidente del movimiento político progresista Fuerza Común, el cual es parte del Frente Amplio. Es autor de libros como «La Mala Educación: Ideas que inspiran al movimiento estudiantil en Chile y «Veinte Años Después: Neoliberalismo con Rostro Humano y La Constitución Tramposa», entre otros.

*Javier Wilenmann es abogado de la Universidad de Chile, Magister Legum de la Universität Regensburg y doctor en Derecho por la Albert-Ludwigs-Universität Freiburg. Es profesor asociado de la Facultad de Derecho de la Universidad Adolfo Ibáñez y sus ámbitos de trabajo se refieren al análisis dogmático e institucional del derecho penal y constitucional, al estudio de las instituciones, a la criminología social y a la teoría del derecho.

 

 

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2 comentarios de “La propuesta de sistema político del Frente Amplio e independientes en la Convención

  1. Ian J Moya dice:

    Este extenso comunicado, creado por algún partido, hay una omisión sumamente importante.

    Se presenta al público la idea que un papel cambiará para bien nuestra sociedad, nuestro país, que es considerado el milagro económico.
    Nunca más gente ha salido de la pobreza, ni más gente que ha aspirado a título universitario, a una salud de clase mundial y en general, un país tan atractivo que cerca de 2 millones de inmigrantes han llegado a buscar oportunidades.

    No es necesario ser particularmente instruido para entender que si la gente no respeta las leyes, de poco sirve tenerlas.

    El análisis político sobre la actual constitución es falsa y errada en cuanto a señalar correctamente la causa.

    La actual constitución de Ricardo Lagos, tomada de aquella promulgada en la era Pinochet, la que a su vez construyó sobre otras anteriores, permitió todo lo que tenemos.

    El problema que enfrentamos ahora es una casta política corrupta, mediocre que antepone sus intereses personales a los del país. Además, tenemos grupos radicales de izquierda que buscan imponer un modelo de socialismo de miseria y esclavitud, a vista y paciencia de la gran mayoría de los chilenos.

    En consecuencia, SI LA GENTE QUE GOBIERNA NO MEJORA, ESE PAPEL LLAMADO CONSTITUCIÓN NO LOGRARÁ EL CAMBIO.

    No se dejen manipular por los delincuentes

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