Por Fernando Atria y Javier Wilenmann
Esta columna de opinión es la segunda entrega de una serie de cinco textos redactados por el convencional Fernando Atria y el doctor en Derecho Javier Wilenmann que pretenden explicar las iniciativas presentadas por el Frente Amplio más independientes respecto al régimen político. Puedes revisar las ya publicadas haciendo click en los enlaces de abajo:
2. Mejorando la calidad de la representación: sobre congreso y sistema electoral
La propuesta de sistema político del Frente Amplio e independientes busca generar condiciones de representación política que permitan la generación de programas gubernamentales reales y que se ejecuten. La ausencia de estas condiciones es un defecto central del sistema político chileno y es urgente subsanarlo. Para hacerlo, el sistema debe propender a la representación de ideas políticas impulsadas colectivamente, y contribuir a una democracia paritaria, descentralizada y participativa.
En esta columna queremos explicar cómo la configuración del Congreso y del sistema electoral pueden contribuir a mejorar la representación política, y lo que nuestra propuesta contiene para eso.
Cuando discutimos sobre la composición del Congreso y de sus sistema electoral, lo que está en cuestión es la configuración alguna forma de representación política en un órgano de decisión legislativa general. Esto quiere decir que los ciudadanos y ciudadanas elijan representantes que tomarán las decisiones generales sobre las reglas que nos rigen y las políticas más importantes que el Estado impulsará. Hay ciertos principios elementales de democracia representativa que son compartidos por todos en esta discusión. Pero más allá de eso, es importante detenerse en la manera en que las instituciones vinculan la participación ciudadana mediante elecciones con las decisiones legislativas que el Congreso toma.
A primera vista, no es fácil de advertir el vínculo entre preferencias políticas, lógicas de representación, y eficacia en la generación de reformas políticas. De hecho, muchas veces los analistas destacan que hay distintas formas de representar y que no hay un sistema mejor que otro. Pero ese análisis depende de los problemas y de los objetivos que se quieran enfrentar.
En materia de representación política, hay dos principios generales que se contraponen y que tienen incidencia en la discusión actual. El primero es lo que podemos llamar representación propiamente política, a veces llamada también representación sustantiva programática o ideológica. Bajo esta idea, los representantes en el Congreso encarnan ideas políticas que han manifestado en los programas que apoyan. En campaña, los candidatos llaman a la ciudadanía a apoyar ideas y programas políticos determinados y luego representan esas ideas y programas. Una segunda idea se denomina representación territorial. Aquí, un diputado o diputada representa los intereses y los problemas de una región. Las preferencias que se agregan no son directamente vinculadas a ideas, sino a corrientes mayoritarias en un territorio determinado.
Los dos principios de representación son importantes. En general, hay consenso entre los expertos que el sistema actual no las conjuga bien. En efecto, las dos cámaras del Congreso actual tienen lógicas similares y que se han ido haciendo cada vez más parecidas. Esto implica que ellas quedan mezcladas en un sistema proporcional con listas abiertas y con pequeños distritos relativamente pequeños. Esto afecta todas las dimensiones de la representación, y adicionalmente ha generado una alta fragmentación: se constituyen partidos pequeños y con ideas a veces difíciles de discernir, pero que logran arrastrar votos y obtener escaños. Con eso el Congreso pierde capacidad de coordinación y claridad en las ideas que representa.
Nosotros creemos que en las condiciones chilenas actuales (multipartidismo, déficit de orientación programática de los políticos), es fundamental que la representación política sea principalmente política: es decir, que las diversas candidaturas representen diversas posiciones políticas en competencia, entre las cuales los electores y electoras se pronuncien. Esto hace transparente para las personas la lógica de la representación: los ciudadanos saben, o pueden saber, que votan por ideas y programas que son administrados por colectivos. Y creemos que es fundamental también que el sistema limite el exceso de fragmentación. Veinte partidos no son ganancia en ideas representadas: es incluso difícil para un ciudadano distinguir ideológicamente a varios de los partidos que están actualmente en el Congreso. El sistema fragmentado es opaco ideológicamente, y muy difícil de coordinar.
Nuestra propuesta es intentar hacer frente a estos problemas con una transformación del sistema electoral que permita superar los defectos de la reforma al binominal, generar más disciplina política, y disminuir la fragmentación. Al mismo tiempo, contiene reglas de representación que permiten satisfacer el objetivo de mantener una democracia paritaria y hacer todo esto sin sacrificar la representación territorial.
El primer aspecto en este diseño está en la propuesta de mandatos generales a la ley electoral que presentamos junto con Chile Digno y los Movimientos Sociales Constituyentes. Aunque una Constitución no puede rigidizar por completo el sistema electoral, ella sí puede establecer los principios a los que debe responder la representación. Los integrantes del Congreso serán electos en un sistema mixto con tres componentes: político sustantivo, territorial, y plurinacional. La propuesta ha sido trabajada con expertos en sistemas electorales, fijando un mandato de diseño que se oriente a conseguir tres objetivos: que al menos una parte central del Congreso sea electo con un sistema programático de listas que hagan transparente la naturaleza política del voto; que la integración del Congreso tenga, sin embargo, un componente territorial; y que los resultados sean estrictamente proporcionales. El sistema contempla, asimismo, la exigencia de paridad y la existencia de escaños reservados de pueblos originarios.
La propuesta manda de este modo a crear lo que se conoce como un sistema de representación mixta proporcional (Mixed member proportional system – MMP). La idea del sistema MMP se originó en la República Federal Alemana pero se ha extendido con mucho éxito a países como Nueva Zelanda, Bolivia, y a los sistemas devueltos británicos (Escocia y Gales). Bajo un sistema MMP, se pretende que la integración final del Congreso refleje sustancialmente la distribución de preferencias ideológicas de los votantes, expresada en los partidos y otros colectivos por los que votaron. Para conseguir esto, se asume que es determinante que – al modo de los sistemas proporcionales tradicionales con listas nacionales – se vote por listas ideológicas cerradas con una orientación común y que ello tenga lugar en distritos extensos (nacional o macrozonal). El votante sabe, así, que uno de los componentes centrales de su voto es colectivo y programático: la lista.
Pero los sistemas proporcionales nacionales o macrozonales clásicos pierden en representatividad territorial. Para compensarlo, bajo el sistema propuesto el votante emite un segundo voto por representantes locales. El votante sabe, de este modo, que también debe elegir a alguien que represente los intereses de su comunidad más cercana. Quienes ganen en las elecciones locales ingresan de pleno derecho al Congreso. El sistema electoral debe contemplar luego mecanismos que permitan mantener la distribución ideológica de fuerzas políticas. Esto evita la introducción de prácticas políticas tendientes a aumentar artificialmente la representación ideológica de un sector dibujando los distritos territoriales de un modo conveniente (gerrymandering) o de maximizar tanto las elecciones locales que se genere un sistema mayoritario o alguna distribución arbitraria. Con esto, amarra a la legislación, en el sentido de impedir que los partidos políticos arreglen los territorios a su conveniencia, pero permitiendo flexibilidad en el diseño. La propuesta añade a lo anterior, como está dicho, escaños reservados y una exigencia global de paridad.
La segunda regla busca disminuir la fragmentación política. Creemos que un sistema político eficaz necesita reducir la fragmentación y aumentar la disciplina, de forma que los políticos representen ideas políticas comunes y las empujen de forma coordinada. Para esto proponemos una regla que fija un umbral del 4% para acceder a la representación parlamentaria. Los partidos que no tengan ese nivel de representación continuarán existiendo, pero no podrán acceder al Congreso por vía de las elecciones por listas. Esto, por cierto, sin perjuicio de que los candidatos electos directamente en circunscripciones territoriales accederán con independencia del porcentaje nacional obtenida por su partido u organización. Esto disminuye intensamente la fragmentación y contribuye a entregar gobernabilidad.
La propuesta que con otros colectivos hemos construido es, hasta donde podemos apreciar, la única que se hace cargo de todos estos problemas. Es la única que asume la necesidad de una representación política clara sin descuidar la representación territorial y que busca generar mayor estabilidad y gobernanza política. Y todo eso mediante reglas que promueven la existencia de coaliciones más estables. Este no es el caso de las otras propuestas. La propuesta del Apruebo prácticamente no contiene reglas al respecto. Las propuesta de Renovación Nacional/Evópoli y del Colectivo Socialista sí tienen un umbral de entrada de 3% y 5% respectivamente, pero no tienen un mandato de diseño con objetivos claros del sistema electoral.
Esta es la primera pieza en la idea sistemática que hemos impulsado de generar gobiernos eficaces en una política representativa. En la próxima columna, explicaremos la segunda parte de las piezas que proponemos para estos efectos: la generación de incentivos a la colaboración entre Gobierno y Congreso.
*Fernando Atria es convencional del distrito 10. De profesión es abogado de la Universidad de Chile y doctor en Derecho de la Universidad de Edimburgo, Escocia. es presidente del movimiento político progresista Fuerza Común, el cual es parte del Frente Amplio. Es autor de libros como «La Mala Educación: Ideas que inspiran al movimiento estudiantil en Chile y «Veinte Años Después: Neoliberalismo con Rostro Humano y La Constitución Tramposa», entre otros.
*Javier Wilenmann es abogado de la Universidad de Chile, Magister Legum de la Universität Regensburg y doctor en Derecho por la Albert-Ludwigs-Universität Freiburg. Es profesor asociado de la Facultad de Derecho de la Universidad Adolfo Ibáñez y sus ámbitos de trabajo se refieren al análisis dogmático e institucional del derecho penal y constitucional, al estudio de las instituciones, a la criminología social y a la teoría del derecho.
