Por Fernando Atria y Javier Wilenmann
Esta columna de opinión es la cuarta entrega de una serie de cinco textos redactados por el convencional Fernando Atria y el doctor en Derecho Javier Wilenmann que pretenden explicar las iniciativas presentadas por el Frente Amplio más independientes respecto al régimen político. Puedes revisar las ya publicadas haciendo click en los enlaces de abajo:
- Primera columna: Introducción: un sistema político democrático eficaz
- Segunda columna: Mejorando la calidad de la representación: sobre congreso y sistema electoral
- Tercera columna: La propuesta de sistema político del Frente Amplio e independientes en la Convención
4. Lo que el caso peruano nos enseña… y lo que no nos enseña
En la columna anterior explicamos cómo la propuesta del Frente Amplio e independientes crea mecanismos que fomentan y facilitan la conformación de coaliciones gubernativas estables. Nuestro diseño busca privilegiar la estabilidad y la eficacia gubernativa. Pese a eso, las características de la discusión constitucional permiten anticipar que la propuesta deberá enfrentar una reacción comunicacional que apelará gruesa e indiferenciadamente al caso peruano.
El uso reiterativo de Perú no es casual, sino que responde a un modo de abordar las discusiones políticas que se ha generalizado en la derecha. El recurso consiste en elegir a dedo a un país en donde se hayan producido importantes problemas institucionales y establecer una asociación espuria entre esos problemas y las posiciones que se pretende atacar. En este sentido, la sobreexplotación de Venezuela y Cuba como ejemplos de “la izquierda latinoamericana”, ya aburre por saturación. Hungría se ha utilizado como ejemplo de “los peligros del parlamentarismo”. Habiendo logrado excluir de la conversación un diseño parlamentarista, el paso siguiente para defender sin mayores argumentos el status quo, es elegir a dedo un país que tenga un sistema que, sin ser parlamentario, tenga mecanismos de cooperación como los que se proponen. Dada la crisis política del Perú, le toca ahora ser ejemplo de lo indeseado.
En la discusión que aún nos debemos, aprovecharíamos la experiencia peruana de otro modo. No como una suerte de comodín que opere como referencia genérica para atacar cualquier modificación del presidencialismo chileno, sino como ejemplo que advierte sobre posibles problemas de propuestas que busquen diseños mayor coordinación entre Presidente y Congreso. ¿Qué nos enseña Perú?
La experiencia política peruana tiene una larga historia de confrontación y degradación política que antecede a la introducción de mecanismos tendientes a generar coordinación entre Presidente y Congreso. La crisis peruana se relaciona con factores como la crisis de los partidos políticos, la hiperfragmentación política, el poder de caudillos locales y una alto nivel de clientelismo. Y es verdad que esos conflictos han encontrado en el diseño constitucional peruano un canal para expresarse de modo destructivo. Por eso es importante considerar esa experiencia con atención. La arquitectura institucional debe evitar los errores de la arquitectura peruana. En el caso chileno también tenemos crisis de partidos y fragmentación política. Esperamos que la nueva Constitución introduzca elementos, como un cambio al sistema electoral y el sistema de partidos, que permitan cambiar tal trayectoria. Pero es importante explicar las diferencias arquitectónicas que despejan el fantasma de una evolución semejante a la del Perú.
Tres son los canales principales que permiten la expresión destructiva de los conflictos mencionados en Perú. En primer lugar, el sistema peruano contiene mecanismos de censura y remoción de ministros que son tanto colectivos como individuales. En el marco de la experiencia de la así llamada República Parlamentaria Chilena, esos mecanismos – muchas veces ausentes de verdaderos parlamentarismos – generan inestabilidad ministerial y dificultad para sostener gobiernos estables. El Congreso puede, sin mucho costo político, obtener victorias frente al Gobierno y darle popularidad a algunos parlamentarios por la vía de impulsar la censura de un ministro en particular. La lección es clara y es la misma sugerida por la experiencia chilena con acusaciones constitucionales: los mecanismos de censura parlamentaria deben ser limitados y no extenderse a ministros en particular. La responsabilidad ministerial es del gobierno y de su cabeza (el ministro de Gobierno). La propuesta así lo entiende, y por eso contempla la posibilidad de censura del ministro de Gobierno y, en consecuencia, del gabinete completo, pero no de ministros individuales.
El segundo mecanismo que ha generado crisis intensas en los últimos años es el uso de la regla de inhabilidad moral del Presidente para ejercer el cargo. Evitando que el Presidente disuelva el Congreso, en Perú se ha establecido la práctica de que éste lo destituya, alegando su inhabilidad moral para ejercer el cargo. La segunda lección es igualmente clara: cómo la existencia de potestades de disolución del Congreso sí influye en su comportamiento y puede ponerlo a la defensiva, es importante tener reglas claras y limitadas sobre afectación del poder presidencial. La regulación de la acusación constitucional debe ser la única facultad del Congreso de remover al Presidente, y debe sujetarse a exigencias contar que minimicen su posibilidad de abuso. De otro modo, muestra Perú, la ansiedad del Congreso por evitar la convocatoria a nuevas elecciones genera posibles abusos e inestabilidad. En este sentido la propuesta no innova, y no crea mecanismos que afecten el poder presidencial más allá de mantener la acusación constitucional existente, sujeta al mismo exigente quórum.
El tercer mecanismo que ha contribuido a la generación de inestabilidad es la falta de claridad y de reglas de cierre en la relación entre Congreso y Presidente. El sistema peruano funciona bajo la idea abstracta de que el Presidente y su Gobierno ganan y mantienen la confianza del Congreso. Sin confianza, el Gobierno siempre cae. Esta confianza se da al principio, pero debe mantenerse, y se da tanto por partes como respecto al todo del Gobierno. El Gobierno en general depende de la confianza del Congreso y está constantemente sujeto a la caída de ministros o del gabinete por censuras. Nada de ello se sujeta a aspectos formalizados que permitan mantener disciplina.
Esta idea global de confianza ha devenido, en los hechos, en una formalidad irrelevante, porque no implica disciplina parlamentaria y apoyo al programa de gobierno. En condiciones de crisis, ha sido fuente de inestabilidad. La tercera lección también es clara. Los mecanismos que tiendan a generar cooperación deben tener un objeto específico y reglas de cierre claras (que alguien puede decidir siempre de manera definitiva sobre la conformación y orientación del Gobierno). Su objeto es formalizar la generación de una coalición que pueda mantener disciplina en el programa que acuerda en conjunto y en los mecanismos contemplados para resguardar su ejecución. Pero eso es el límite de lo que acepta un sistema presidencial. Si la cooperación no funciona y no puede conformarse un gobierno de mayoría claro y con mecanismos de coordinación, el sistema debe permitir que se reconozca la situación del gobierno de minoría y, pese a ello, el Presidente pueda seguir con su administración. Eso es exactamente lo que hace nuestra propuesta, que permite que si el presidente no logra ratificar a su Ministro de Gobierno, lo nombre como jefe de un gobierno de minoría.
El Presidencialismo puede contar con mecanismos para aumentar las probabilidades de generación de coalición mayoritaria, pero no puede asegurarlo y no debe esperarse que lo haga.
Por supuesto, los problemas del sistema político peruano se expresan sobre un trasfondo de degradación política que también ha empezado a tener efectos en Chile. Mantener una orientación dirigida a la generación de políticas de gobierno es extremadamente complejo ante Congresos fragmentados y partidos y colectivos políticos debilitados. Salvar los problemas de diseño de la experiencia peruana ayuda a disminuir la probabilidad de que se generen crisis de ese tipo. Pero la verdadera posibilidad de superar las crisis depende de la reanimación de la vida política a partir de la Nueva Constitución, y de que funcionen los incentivos electorales a la estructuración programática de los partidos y a la disminución de la fragmentación. Ese es el desafío.
Puedes revisar el detalle de la propuesta completa presentada por el Frente Amplio e Independientes aquí: Iniciativa global sistema FA+.docx
*Fernando Atria es convencional del distrito 10. De profesión es abogado de la Universidad de Chile y doctor en Derecho de la Universidad de Edimburgo, Escocia. es presidente del movimiento político progresista Fuerza Común, el cual es parte del Frente Amplio. Es autor de libros como «La Mala Educación: Ideas que inspiran al movimiento estudiantil en Chile y «Veinte Años Después: Neoliberalismo con Rostro Humano y La Constitución Tramposa», entre otros.
*Javier Wilenmann es abogado de la Universidad de Chile, Magister Legum de la Universität Regensburg y doctor en Derecho por la Albert-Ludwigs-Universität Freiburg. Es profesor asociado de la Facultad de Derecho de la Universidad Adolfo Ibáñez y sus ámbitos de trabajo se refieren al análisis dogmático e institucional del derecho penal y constitucional, al estudio de las instituciones, a la criminología social y a la teoría del derecho.
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